Von Prof. Dr. Christoph M. Schmidt

Präsident des RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung und Vorsitzender des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

Die NRW-Landesregierung unter Ministerpräsident Armin Laschet hat kürzlich eine große „Ruhrkonferenz“ ausgerufen: In 16 Themenforen – von Bildung und Verkehr über Kultur und Umwelt bis zur Inneren Sicherheit – soll jeweils ein Kabinettsmitglied mit gesellschaftlichen Akteuren des Reviers konkrete Lösungen für verschiedene Lebensbereiche erarbeiten. Beim geplanten „NRW-Tag“, der vom 31. August bis zum 2. September in Essen stattfinden wird, wollen die Organisatoren der Ruhrkonferenz darüber hinaus mit den Bürgerinnen und Bürgern ins Gespräch kommen.

Dieses innovative Format mag durchaus eine gewisse Aufbruchsstimmung erzeugen. Inhaltlich werden damit allerdings wohl lediglich die alten (bislang nur mäßig erfolgreichen) Versuche fortgesetzt, die Wettbewerbsfähigkeit des Ruhrgebiets zu stärken. Das richtige Ziel dabei ist es, Wachstumshemmnisse abzubauen, indem Stadt-, Verbands-, Verbunds- und sonstige hemmende Grenzen überwunden werden. Verschiedenste Vorschläge, um die einzigartige Fragmentierung des Ruhrgebiets auf der Verwaltungsebene zu überwinden, liegen schon lange auf dem Tisch. Sie reichen von einer Stärkung einzelner Städte als souveräne Zentren über die Schaffung einer Bezirksregierung Ruhr bis hin zur Verschmelzung zu einer einzigen „Ruhrstadt“. Alle diese Konzepte schaffen jedoch unnötige neue Verwaltungsebenen. Viel sinnvoller wäre es, würden sich Politik und Verwaltung auf die Bildung einzelner funktionaler Kooperationen mit strikten Anforderungsprofilen und fallbezogenen Partnern konzentrieren.

Ohne einen entsprechenden Anstoß von außen wird sich jedoch keine Veränderung ergeben: Verfestigte Einzelinteressen stehen der Abgabe von Souveränität an andere Verwaltungseinheiten oder gar deren Zusammenlegung im Weg. Und doch darf man Hoffnung auf Fortschritt haben. Denn unumkehrbare und alle Bereiche gleichermaßen umfassende Zusammenlegungen administrativer Einheiten sind gar nicht nötig. Vielmehr lassen sich durch eine auf konkrete Aufgaben bezogene und möglicherweise zeitlich begrenzte Zusammenarbeit bereits Synergien erzielen und nennenswerte Ressourcen einsparen.

Bereits 2013 hat das RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung in einer Studie („Jeder für sich oder doch mehr für alle? Wege zu einer intensiveren regionalen Kooperation im Ruhrgebiet“) Möglichkeiten aufgezeigt, wie im Ruhrgebiet funktional begründete Kooperationen erfolgreich auf der kommunalen Ebene umgesetzt werden können und welche Faktoren zum Erfolg dieser Kooperationen beitragen. Im Fokus stehen sollten dabei solche Kooperationen, die (i) den teilnehmenden Akteuren klar definierbare Vorteile bieten und bei denen (ii) die Problemlösung im Vordergrund steht. Zudem sollten die Kooperationen (iii) nach funktionalen statt nach territorialen Gesichtspunkten gestaltet sein sowie (iv) ein konkretes, klar definiertes Ziel haben, und (v) Umfang, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten sollten ebenso verbindlich festgelegt sein wie (vi) die Aufteilung der anfänglichen Kosten und der erwarteten Erträge.

„Das richtige Ziel (der Ruhrkonferenz) ist es, Wachstumshemmnisse abzubauen, indem Stadt-, Verbands-, Verbunds- und sonstige hemmende Grenzen überwunden werden.“

Von der abstrakten Formulierung dieser Kriterien bis zur Umsetzung einer konkreten Kooperation ist es ein weiter Weg. Die NRW-Landesregierung hat im Prinzip zwei Möglichkeiten, diesen zu beschreiten. Sie kann einerseits versuchen, geeignete Formen kommunaler Kooperationen selbst zu identifizieren und dafür zu werben oder diese gar durchsetzen. Ein solcher Ansatz wäre allerdings recht aussichtslos. Vor allem stellt sich dabei die Frage, wie es aus der Vogelperspektive der Landesregierung gelingen soll, die Vor- und Nachteile einer möglichen Kooperation trennscharf zu erkennen. Die kommunalen Akteure haben dabei nicht nur einen Informationsvorsprung, sondern auch vielfältige Möglichkeiten, die Realisierung geplanter Kooperationsvorhaben zu verhindern.

Andererseits könnte die Landesregierung die ‚Beweislast‘ von der übergeordneten Ebene auf die einzelnen Akteure in den Städten und Kreisen umkehren. Die Akteure selbst sollten konkrete Kooperationspotenziale identifizieren und ihre Umsetzung planerisch vorbereiten. Dann wären ihre Informationsvorsprünge ideal kanalisiert. Damit auf der unteren politischen Ebene jedoch überhaupt erst im Sinne eines „bottom up“ Bestrebungen zum gemeinsamen Handeln in Gang gesetzt werden, müssen die richtigen Anreize gesetzt werden. Denkbar wären negative Anreize, etwa die Kürzung finanzieller Zuweisungen der Landesregierung an die Kommunen oder – argumentativ sehr viel leichter zu begründen – die Bindung etwaiger außergewöhnlicher Finanzhilfen („Bail-out“) an Kooperationsauflagen.

Will die Landesregierung negative Anreize als politischen Hebel einsetzen, benötigt sie erhebliche politische Standfestigkeit. Positive Anreize bieten sich daher mehr an, um die Akteure vor Ort dazu zu bringen, selbst optimale Kooperationsräume zu identifizieren. Ein potentes Instrument könnten Wettbewerbe zwischen vielversprechenden, in einem Prozess des bottom-up entwickelten funktionalen Kooperationen sein. Erste Erfahrungen mit diesem Instrument zeigen, dass dies gelingen kann, insbesondere wenn sinnvolle grenzüberschreitende Kooperationen mit in den Wettbewerb einbezogen werden. So hatte beispielsweise der Initiativkreis Ruhr im Jahr 2012 auf Anregung einer Studie des RWI einen solchen Ideenwettbewerb mit dem Titel „Kooperation Ruhr – Den Wandel gestalten“ durchgeführt.